轉(zhuǎn)供電如何“控增量”？建議對新建項目實施電力統(tǒng)一收費建設(shè)模式！

近日，湖北省政府辦公廳頒布了《關(guān)于深入推進(jìn)轉(zhuǎn)供電改革 持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境的實施方案》（鄂政辦函【2021】29號，以下簡稱《實施方案》），《實施方案》的總體目標(biāo)，是通過整改違規(guī)加價兌現(xiàn)降價紅利、“轉(zhuǎn)改直”改造降低存量、收費體制改革嚴(yán)控增量，實現(xiàn)“兩降一優(yōu)”，即降低轉(zhuǎn)供電主體數(shù)量、降低終端用電成本和優(yōu)化用電環(huán)境。在嚴(yán)控新增轉(zhuǎn)供電主體方面，《實施方案》要求9月底前，相關(guān)部門要制定并發(fā)布湖北省城鎮(zhèn)新建住宅和工商業(yè)電力設(shè)施建設(shè)指南。對有獨立產(chǎn)權(quán)、具備直接供電條件的終端用電實行“一戶一表”，從源頭上控制新增轉(zhuǎn)供電行為。

如何落實省委省政府重要部署？如何“降存量、控增量”？能否在2023年底前做到“應(yīng)改盡改”“應(yīng)直盡直”？

筆者以為，既需要探索操作性強(qiáng)的“轉(zhuǎn)改直”改造模式，更需要建立一套科學(xué)合理的新建住宅和工商業(yè)項目的電力統(tǒng)一收費統(tǒng)一建設(shè)模式，這是“控增量”的根本途徑。

如果不能有效地“控增量”，“轉(zhuǎn)改直”會綿綿不絕，“降存量”工作會遙遙無期。

上海市的做法為我們提供了樣板參考。

上海市政府為規(guī)范新建住宅供電配套工程收費，促進(jìn)住宅供電配套建設(shè)市場發(fā)展，嚴(yán)控轉(zhuǎn)供電增量戶數(shù)，2015年8月份修訂了《關(guān)于規(guī)范本市新建住宅供電配套工程收費的通知》（滬價管〔2015〕4號），明確規(guī)定，“新建住宅供電配套工程收費按平方米建筑面積收取，計費面積為項目批準(zhǔn)的建筑面積（包括住宅小區(qū)內(nèi)公建設(shè)施）。具體收費標(biāo)準(zhǔn)為：外環(huán)線以內(nèi)為每平方米165元；外環(huán)線以外全電纜工程為每平方米140元，架空線與電纜結(jié)合工程為每平方米125元”。

一、新建住宅小區(qū)配套供電工程管理模式介紹

新建住宅小區(qū)供電工程主要包括上級共用電源點至小區(qū)線路、小區(qū)配電室及到住宅進(jìn)戶點的所有供電設(shè)施。目前，新建住宅小區(qū)供電工程建設(shè)管理主要有分散管理和集中管理兩種模式。其中：

分散管理模式主要有兩種方式：一是由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)自行建設(shè)，完工后無償移交當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)企業(yè)，由電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)后續(xù)維護(hù)、管理，執(zhí)行國家規(guī)定的目錄電價；二是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)自行建設(shè)，項目交付后由住宅小區(qū)物業(yè)公司負(fù)責(zé)后續(xù)維護(hù)、管理，電網(wǎng)企業(yè)將整個住宅小區(qū)作為合表用戶處理，再由物業(yè)公司抄表收費到戶，到戶電價遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國家規(guī)定的目錄電價。

集中管理模式由省市（地縣）政府出臺統(tǒng)一收費文件，合理確定收費標(biāo)準(zhǔn)，明確由電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)統(tǒng)一收費、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)并承擔(dān)后續(xù)維護(hù)管理責(zé)任，執(zhí)行國家規(guī)定目錄電價。上海市出臺《關(guān)于規(guī)范本市新建住宅供電配套工程收費的通知》（滬價管〔2015〕4號）就是典型的集中管理模式。

與集中管理模式相比，分散管理模式在實際運行中存在以下問題：

一是供配電設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，質(zhì)量參差不齊。采用分散管理模式的地區(qū)，新建住宅小區(qū)供電工程一般沒有統(tǒng)一的住宅供配電設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，對項目開發(fā)企業(yè)缺乏長期責(zé)任約束機(jī)制，在短期利益誘使下，項目開發(fā)企業(yè)傾向于選擇簡化供電方案，降低工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重影響電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行和居民小區(qū)的供電可靠性。

二是缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，資源配置效率低下，運行維護(hù)混亂。在分散管理體制下，各地為減少社會矛盾，對城市配網(wǎng)資源往往按照“先來后到”順序進(jìn)行分配，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)以及城市土地、配網(wǎng)資源的浪費，降低了資源配置效率。新建住宅小區(qū)供電工程由房地產(chǎn)企業(yè)建設(shè)，建成后隨商品房轉(zhuǎn)讓給業(yè)主，運行維護(hù)責(zé)任相應(yīng)由物業(yè)公司或電網(wǎng)企業(yè)承繼，容易出現(xiàn)房地產(chǎn)企業(yè)、物業(yè)公司、電網(wǎng)企業(yè)和地方政府四者權(quán)、責(zé)、利不清現(xiàn)象，房地產(chǎn)企業(yè)、物業(yè)公司的逐利行為往往給當(dāng)?shù)卣碗娋W(wǎng)企業(yè)帶來了維護(hù)穩(wěn)定、保障供電等壓力。

三是增加居民用戶電價負(fù)擔(dān)，社會矛盾突出。分散管理模式下會新增大量以小區(qū)為單位的合表用戶，電網(wǎng)企業(yè)不能采集、抄表到戶，導(dǎo)致大量居民用戶承擔(dān)了二次轉(zhuǎn)供加價的負(fù)擔(dān)，被排除在享受國家目錄電價政策范圍之外，嚴(yán)重影響到公平、正義。

在實地調(diào)研過程中，工業(yè)園區(qū)、商業(yè)綜合體、合表居民小區(qū)等區(qū)域內(nèi)經(jīng)營或居住的商業(yè)企業(yè)（居民）普遍反映，在非電網(wǎng)公司直抄到戶的情況下，物業(yè)或享有產(chǎn)權(quán)的單位和組織，將用戶物業(yè)服務(wù)區(qū)內(nèi)公共照明、電梯、給排水等物業(yè)共用部分、共用設(shè)施運行用電，以及物業(yè)辦公用電、管理不善導(dǎo)致的竊電損失等電費，都從租戶或經(jīng)營者電費中列支，這種轉(zhuǎn)供電行為導(dǎo)致其中的工商業(yè)用戶（居民）支付的用電價格可能超過國家規(guī)定的目錄電價標(biāo)準(zhǔn)，有的在1元/度左右，部分地區(qū)甚至超過了1.5元/度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了電網(wǎng)企業(yè)直抄到戶的價格，工商業(yè)用戶（居民）承擔(dān)了國家規(guī)定目錄電價之外的經(jīng)營成本（生活成本），形成了新的“同網(wǎng)不同價”的不公平現(xiàn)象。

與此同時，在居民住宅小區(qū)供電工程移交物業(yè)公司管理后，物業(yè)公司往往將供電作為催收物業(yè)費的手段，隨意對居民停電，超標(biāo)準(zhǔn)收取配電線路損失費，甚至出現(xiàn)部分物業(yè)公司的截留、挪用小區(qū)住戶電費，導(dǎo)致小區(qū)欠繳供電部門電費造成停電。

上述問題引發(fā)一系列矛盾，這也就是為什么湖北省委省政府重磅治理轉(zhuǎn)供電、深入推進(jìn)轉(zhuǎn)供電改革初衷所在。

二、客觀理性認(rèn)識新建住宅小區(qū)供電配套收費政策為解決新建住宅小區(qū)供電工程分散管理存在的問題，各地政府進(jìn)行了長期探索和嘗試。上海等部分省市出臺了“新建住宅供電配套工程費標(biāo)準(zhǔn)”，對應(yīng)由開發(fā)商承擔(dān)的分散建設(shè)供電工程改為按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)收費，由電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行集中建設(shè)和管理，取得了非常好的效果。從國外來看，為體現(xiàn)公平負(fù)擔(dān)，國際上絕大多數(shù)國家也是出臺統(tǒng)一收費政策。

（一）新建住宅小區(qū)供電配套收費政策體現(xiàn)了合規(guī)、公平《關(guān)于清理規(guī)范城鎮(zhèn)供水供電供氣供暖行業(yè)收費促進(jìn)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》（國辦函〔2020〕129號）明確“新建商品房、保障性住房等建筑區(qū)劃紅線內(nèi)供水供電供氣供暖管線及配套設(shè)備設(shè)施的建設(shè)安裝費用統(tǒng)一納入房屋開發(fā)建設(shè)成本，不得另外向買受人收取。”

從已出臺政策實踐情況看，地方政府出臺新建住宅供電工程收費政策的共同著眼點都是維護(hù)廣大居民正當(dāng)利益，政策對供電企業(yè)進(jìn)行了嚴(yán)格限制，并沒有賦予其壟斷經(jīng)營地位，相反，僅將其作為供電工程的“組織者”，負(fù)責(zé)對工程的規(guī)劃、設(shè)計、施工、監(jiān)理等各個環(huán)節(jié)進(jìn)行組織，具體施工全部通過招投標(biāo)方式交由社會經(jīng)營主體開展。資金采取了“專設(shè)賬戶、專款專用、節(jié)余滾動”的使用方式，節(jié)余資金不形成供電企業(yè)收入和利潤，供電企業(yè)也不存在違法所得問題。

從政策的合規(guī)性看，住宅小區(qū)供電工程由該小區(qū)專用，具有配電網(wǎng)的自然壟斷特性，即建設(shè)唯一的供電網(wǎng)絡(luò)的社會福利最大。政府對居民享受公平、合理、經(jīng)濟(jì)的供電服務(wù)負(fù)有法定責(zé)任，依據(jù)該責(zé)任要求供電企業(yè)負(fù)責(zé)供電工程的組織工作，是符合我國法律規(guī)定的?！爸邪l(fā)9號文”也要求電網(wǎng)企業(yè)“提供保底供電服務(wù)”。

從市場競爭看，地方政府要求原開發(fā)商自行建設(shè)的小區(qū)供電工程由電力部門統(tǒng)一管理，并負(fù)責(zé)組織對電力和電氣設(shè)備實施招標(biāo)采購，實際上給電氣制造企業(yè)提供了一個公平競爭的平臺，是保護(hù)市場弱勢群體（居民）的一種行為，并且有利于市場競爭的充分開展。

（二）新建住宅小區(qū)供電配套收費政策效果分析新建住宅小區(qū)供電工程收費政策對小區(qū)居民及工商業(yè)用戶用電實施“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一維護(hù)、統(tǒng)一服務(wù)”，對小區(qū)居民及工商業(yè)用戶實現(xiàn)“四到戶”（供電到戶、抄表到戶、收費到戶、服務(wù)到戶），從根本上解決了小區(qū)居民及工商業(yè)用戶優(yōu)質(zhì)可靠供電問題。

一是提高了資源配置效率。在集中管理模式下，住戶配電工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)由政府部門根據(jù)各地實際情況制定，能充分滿足居民用電需求，并提供適當(dāng)擴(kuò)容空間。電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)一收費、建設(shè)、維護(hù)并承擔(dān)全鏈條、全周期責(zé)任，權(quán)責(zé)關(guān)系明晰。有后期責(zé)任的追溯，電網(wǎng)企業(yè)在建設(shè)過程中也更加重視工程質(zhì)量控制，杜絕“三指定”等問題發(fā)生。同時，電網(wǎng)企業(yè)能根據(jù)城區(qū)配網(wǎng)建設(shè)總體需要，合理規(guī)劃線路，減少重復(fù)建設(shè)，提高資源配置效率。

二是促進(jìn)市場健康發(fā)展。在集中管理模式下，收費標(biāo)準(zhǔn)由政府委托獨立第三方造價機(jī)構(gòu)，對統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的新建住宅供配電設(shè)施造價進(jìn)行評估，合理確定收費標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)一合理的收費標(biāo)準(zhǔn)不會額外增加房地產(chǎn)企業(yè)項目成本，反而有利于降低電網(wǎng)架構(gòu)薄弱的城市遠(yuǎn)郊區(qū)縣、棚戶區(qū)、廠礦區(qū)工程成本。能防范不誠信房地產(chǎn)企業(yè)短視的逐利行為，有利于規(guī)范整個地產(chǎn)行業(yè)秩序，促進(jìn)其健康發(fā)展。

三是改善了民生問題。電網(wǎng)企業(yè)按照“五統(tǒng)一、四到戶”要求直接服務(wù)到戶，能有效避免中間環(huán)節(jié)的搭車收費、價外加價、越權(quán)處罰等行為，有利于物業(yè)公司規(guī)范服務(wù)。從推行收費政策的省市看，政策出臺后相關(guān)小區(qū)供電的突發(fā)性社會事件、上訪、信訪以及代表提案等均有顯著下降。

然而，經(jīng)過運行發(fā)現(xiàn)，新建住宅小區(qū)供電工程集中管理模式也存在以下問題：主要是后續(xù)投資建設(shè)矛盾突出。目前，新建住宅供電工程收費均是一次性建設(shè)費用，不納入電網(wǎng)企業(yè)收入，形成的資產(chǎn)經(jīng)無償移交后才能計入電網(wǎng)企業(yè)輸配電資產(chǎn)。但是，對于無償移交的資產(chǎn)，《輸配電定價成本監(jiān)審辦法(試行)》規(guī)定不計提折舊費用。我國居民建筑產(chǎn)權(quán)長達(dá)70年，而低壓輸配電線路使用年限一般在15-22年，后期相關(guān)維護(hù)和投資改造費用將數(shù)倍于初始投資。這部分投資支出目前沒有電價空間支撐，亦無收費項目對應(yīng)，收入來源匱乏、矛盾突出。

三、建議從國際實踐經(jīng)驗來看，由于電網(wǎng)企業(yè)負(fù)有保障用戶供電的法律責(zé)任，因此，世界上絕大部分國家的用戶接入工程都由電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)，并在電價之外單獨收取接入費用。從國內(nèi)實際情況看，分散管理模式存在問題和矛盾更加突出，各方權(quán)、責(zé)、利關(guān)系不清嚴(yán)重影響國家電價政策的推行，亟需電網(wǎng)企業(yè)對新建住宅實行抄表到戶管理。

1.政府層面出臺統(tǒng)一的指導(dǎo)性政策。為加強(qiáng)對各省級地方政府決策指引，規(guī)范新建住宅小區(qū)居民及工商業(yè)電價執(zhí)行，從源頭上杜絕物業(yè)公司或產(chǎn)權(quán)所有人對轉(zhuǎn)供電用戶亂加價收費情況的發(fā)生，有必要在政府層面出臺統(tǒng)一的指導(dǎo)性政策，明確政策制定原則。相關(guān)的具體收費標(biāo)準(zhǔn)及實施細(xì)則可由各地政府在國家統(tǒng)一指導(dǎo)性政策下根據(jù)各地實際情況制定，同時進(jìn)一步完善相關(guān)配套政策，加快推行。

2.規(guī)范新建住宅供電工程收費、建設(shè)、運行維護(hù)管理。一是由住建部門、電力公司聯(lián)合建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，包括統(tǒng)一的供電容量配置標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)以及配套工程費指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，具體收費水平和相關(guān)管理辦法則以省為單位統(tǒng)一核定；二是明確權(quán)利責(zé)任，住宅供電工程建成后，產(chǎn)權(quán)、運行維護(hù)、供電服務(wù)責(zé)任統(tǒng)一由電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)，確保居民和工商業(yè)用戶獲得穩(wěn)定的電能質(zhì)量和高效的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

3.動態(tài)調(diào)整收費標(biāo)準(zhǔn)，建立后繼投資補(bǔ)償機(jī)制。按照“動態(tài)調(diào)整、滾動平衡”原則，合理確定收費標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整周期和條件，根據(jù)市場物價水平，定期調(diào)整收費標(biāo)準(zhǔn)。同時產(chǎn)權(quán)移交電網(wǎng)企業(yè)的新建住宅供電工程資產(chǎn)視同電網(wǎng)自有投資納入輸配電有效資產(chǎn)，后續(xù)投資改造成本納入輸配電成本范疇，通過輸配電價回收建設(shè)成本。

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